聚焦工程造价改革 | 国家取消预算定额的必要性与行业影响
2020-09-03 00:00:00 来源： 点击：365 喜欢：0
长期以来，工程造价作为工程建设管理的三大核心要素之一，在有效控制项目投资，促进建筑市场竞争等方面发挥着重要作用。定额，则是工程造价管理工作中的重要依据与标尺，是由住建部制定与发布的重要行业文件，无论对于项目投资控制的各个环节（投资估算、设计概算、施工图预算），还是对于项目造价管理的各方活动主体（建设单位、施工单位、造价咨询单位等）都有着重要影响。
1、定额、预算定额的概念意义
在建设生产活动中，为完成某一单位合格产品或某一建设生产任务，需要消耗一定的人工、材料、机具设备与资金。受地域、市场、价格、管理等客观因素影响，不同项目工程的消耗水平有所不同。为规范建设活动经营管理与经济核算，国家相关部门依据全国或地区相关统计数据，制定与发布的项目工程平均消耗标准，即为定额。
从概念定义来看，定额是根据一定时间、范围的社会生产力发展水平制定的生产过程中人力、物力、财力消耗的一种法定标准。因此，定额能够成为检验、衡量以及约束相关建设活动主体企业技术、管理、资金使用等行为的重要“标尺”。
预算定额
在建设工程领域，定额的种类繁多，按管理层次可分为：全国统一定额、行业统一定额、地区统一定额；按用途可分为，概算指标、施工定额、预算定额、概算定额等。
预算定额，即是指在正常的施工条件下，完成一定计量单位的结构构件或分项工程所需要的人工、材料、机具设备、资金等消耗的数量标准。具体而言，预算定额即是在编制施工图预算时，对牵涉其中的人工费、材料费、机械费所需费用的一种定额。
预算定额为计算人工、材料、机械（台班）的耗用量提供了统一的可靠参数。同时，由于预算定额的发布机构为政府机关，预算定额形成的参数标准更具有权威性。因此，无论对于建设单位的项目投资控制，还是对于施工单位的投标报价竞争、项目盈利控制，预算定额都有着重要的作用与意义。
此次《工程造价改革工作方案》提出“取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”，即在未来的各类工程建设造价管理工作中，国家将不再为相关建设活动主体提供制作施工图预算与施工预算的各项参数标准。建设单位或施工单位需依据动态的市场信息，自行或委托专业造价咨询机构进行相关造价参数标准的收集、制作，进而完成施工图预算、施工预算，实现项目投资控制、投标报价竞争、项目盈利控制等目的。
2、传统预算定额局限性
工程定额，是国家在计划经济时代，为加强建设管理、合理安排劳动力资源制定的一项管理控制制度。尽管在数十年的发展过程中，这项管理控制制度不断完善，但随着国内市场经济的快速发展，这项传统的定额管理制度日益无法满足建筑行业的发展需要。
预算定额编制的局限性
目前，我国工程预算定额主要是通过各地造价站、定额站等机构，对过去工程案例的相关信息数据进行收集、汇总、研究、分析，进而编制发布预算定额文件。即预算定额文件是对过去一段时间内工程案例的汇总分析，其提供的参数、依据，反映的是一段时期、阶段的行业平均生产水平。
但建筑市场环境始终处于一个动态的变化过程，尤其随着各项新材料、新工艺、新管理模式的不断创新，预算定额日益无法精准的反应当下建筑行业的平均生产水平，因此也就无法为工程造价管理工作提供准确、即时的参数依据。
预算定额难以有效释放市场活力
工程预算定额制度已在国内施行数十年，无论建设单位的项目投资控制，还是施工单位的投标报价竞争、盈利控制，都习惯性的依赖于预算定额提供的参数依据，缺乏主动的数据调研、分析。承包人报价往往基于定额计价后下浮一定百分比的方式，而非对市场人工、物料、机具设备等价格的调研分析，这导致企业资本、盈利控制严重脱离市场，在后期的施工环节极易出现风险。
同时，目前国内实行低价中标原则，承包人为承揽项目往往不断压缩成本，甚至低于成本价报价，主要精力集中在如何中标，后期通过工程变更、索赔等方式盈利。这为建设工程带来严重的工期、质量与安全生产风险。事实上，建设单位对此也知之甚深，但由于缺乏动态、有效的建筑市场信息把握，无法进行合理有效的报价分析管理。
此次《工程造价改革工作方案》提出逐步取消预算定额，搭建市场价格信息发布平台，统一信息发布标准和规则，鼓励企事业单位通过信息平台发布各自的人工、材料、机械台班市场价格信息，供市场主体选择。这令建设单位的投资控制更加合理，也有利于抑制建筑企业长期存在的恶意低价中标现象，将其主要精力转移至如何提升自身技术实力、人才储备与管理能力，从而降低企业成本，发挥合理低价中标优势。
3、取消预算定额对于相关主体的影响
取消预算定额对于工程造价管理有着多方面的影响，从相关活动主体方面来看，主要对建设单位、施工单位与工程咨询单位有着较大影响。
建设单位
从价格掌控方面来看，建设单位在各类市场主体当中是处于弱势的。一方面，建设单位的人才流动性较强，只有决策层相对稳定；另一方面，行业长期形成的依赖于工程定额的恶性习惯，令其缺乏对相关工程案例数据、参数的积累与汇编。取消预算定额后，将直接影响建设单位投资估算、设计概算、施工图预算等项目投资控制工作。
之于建设单位，未来一方面可以加强企业自身的定额积累与汇编，即摆脱依赖国家制作定额的恶性习惯，重视基础研发，为相关投资控制工作形成有效依据；另一方面可以将相关企业定额编制工作进行外包，通过专业的工程咨询单位实现投资控制目标。
施工单位
同建设单位一样，施工单位也长期依赖于国家编制的预算定额，投标报价直接套用定额。取消预算定额后，施工单位也面临着缺乏有效编制依据的尴尬境地。但目前而言，一部分清单项目仍然可以直接套用市价，如抹灰单价；但另一部分则需要自身进行数据收集、分析和编制，如地勘后旋挖桩中风化岩、花岗岩等价格。
未来在招投标活动中，施工单位需进行谨慎的前期市场调研，依据人材机等费用的真实市场参数，结合自身企业实力进行报价。毕竟，建设单位在掌握客观建筑市场数据情况下，为避免后期质量、安全与工期风险，会主动设置规避不合理低价中标的相应门槛。在这样的情况下，施工企业只能将精力集中在优化自身技术实力、人才储备与施工管理方面，通过综合企业实力降低建设成本。
此外，需要注意的是，对于施工单位预算人员而言，取消预算定额将对其工作内容、工作量、工作能力标准形成前所未有的挑战。预算编制工作将不可避免的涉及现场工时分析、材料用量分析、机械折旧计算、通货膨胀额补正等等，以目前施工企业预算人员的能力水准与工资水平来看，通过现有预算人员编制施工预算将是一个不小的挑战。
工程咨询单位
如果说对于建设单位与施工单位而言，取消预算定额后挑战大于机遇，那么对于工程咨询单位而言，取消预算定额则是机遇大于挑战。如上文所述，无论建设单位还是施工单位在取消预算定额后，都无法依靠自身力量完成相关预算编制工作，亟需借助专业机构组织力量完成投资控制与盈利控制工作，这即是工程咨询单位的市场机遇。
当然，取消预算定额对于工程咨询单位同样有着一定影响，但考虑到工程咨询单位由于业务经营，汇集、积累了大量的价格数据以及结算报告，同时，工程咨询单位也是预算人才较为密集的企业，这为其在造价管理改革浪潮中形成了重要的优势。
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